行政許可的撤銷(xiāo)和注銷(xiāo)

《中華人民共和國(guó)行政許可法》已于2003年8月27日經(jīng)十屆全國(guó)人大常委會(huì)第四次會(huì)議通過(guò)，將于2004年7月1日起實(shí)施。這是我國(guó)社會(huì)主義民主與法制建設(shè)的一件大事。行政許可法的頒布施行，對(duì)保護(hù)公民、法人或其他組織的合法權(quán)益，深化行政審批制度改革，推進(jìn)行政管理體制改革，改變行政管理方式，從根本上促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變，從源頭上預(yù)防和治理腐敗，保障和監(jiān)督行政機(jī)關(guān)有效實(shí)施行政管理，都具有重要意義。 　　為學(xué)習(xí)貫徹好行政許可法，提高干部法律素養(yǎng)和依法行政水平，按照《國(guó)務(wù)院關(guān)于貫徹實(shí)施的通知》（國(guó)發(fā)[2003]23號(hào)）和《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于貫徹實(shí)施行政許可法工作安排的通知》（國(guó)辦發(fā)[2003]99號(hào)）要求，特在國(guó)土資源部網(wǎng)站“公務(wù)員網(wǎng)上課堂”欄目中開(kāi)設(shè)“行政許可法”專(zhuān)欄，主要內(nèi)容一是對(duì)行政許可法有關(guān)條款的釋解；二是有關(guān)專(zhuān)家的專(zhuān)題輔導(dǎo)。以幫助大家學(xué)習(xí)和深刻理解、領(lǐng)會(huì)行政許可法的實(shí)質(zhì)，歡迎瀏覽參閱。 　　一、行政許可的撤銷(xiāo) 　　行政許可的撤銷(xiāo)，是指作出行政許可決定的行政機(jī)關(guān)或者其上級(jí)行政機(jī)關(guān)，根據(jù)利害關(guān)系人的請(qǐng)求或者依據(jù)其職權(quán)，對(duì)行政機(jī)關(guān)及其工作人員違法作出的準(zhǔn)予行政許可的決定，依法撤銷(xiāo)其法律效力的行為。 　　針對(duì)實(shí)踐中存在的行政機(jī)關(guān)撤銷(xiāo)行政許可的條件不清、責(zé)任不明、隨意性較大等問(wèn)題，按照既保護(hù)被許可人合法權(quán)益、又督促行政機(jī)關(guān)履行監(jiān)督職責(zé)的原則，借鑒國(guó)外通行做法，《行政許可法》第六十九條從兩個(gè)方面規(guī)范行政機(jī)關(guān)行使撤銷(xiāo)權(quán)的行為：一是，明確了撤銷(xiāo)權(quán)行使的條件與程序。對(duì)違法的行政許可事項(xiàng)，基于保護(hù)公共利益的需要，該撤銷(xiāo)的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)予以撤銷(xiāo)；撤銷(xiāo)可能對(duì)公共利益造成重大損害的，不予撤銷(xiāo)；可以撤銷(xiāo)可以不撤銷(xiāo)的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)衡量各種利益后決定是否行使撤銷(xiāo)權(quán)。二是，因行政機(jī)關(guān)的原因?qū)е滦姓S可決定被撤銷(xiāo)時(shí)，規(guī)定行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)賠償被許可人因此受到的損害。 　　1、依法可以撤銷(xiāo)行政許可的具體情形 　　第一，行政機(jī)關(guān)工作人員濫用職權(quán)、玩忽職守作出的準(zhǔn)予行政許可決定。行政機(jī)關(guān)工作人員濫用職權(quán)、玩忽職守作出的行政許可決定，是其在沒(méi)有按照法定程序，根據(jù)法定條件對(duì)被許可人的材料和情況進(jìn)行審查的情況下作出的行政許可決定。 　　第二，超越法定職權(quán)作出的準(zhǔn)予行政許可決定。行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政許可行為，必須遵守職權(quán)法定和不得越權(quán)的原則。超越法定職權(quán)主要有三種情況：超越法定的事項(xiàng)管理權(quán)；超越法定的地域管理權(quán)；超越法定的級(jí)別管理權(quán)。 　　第三，違反法定程序作出的準(zhǔn)予行政許可決定。違反法定程序作出的準(zhǔn)予行政許可決定，是指違反法律規(guī)定的程序要件實(shí)施行政許可，包括違反法定形式、省略或者顛倒行政步驟等。 　　第四，對(duì)不具備申請(qǐng)資格或者不符合法定條件的申請(qǐng)人授予的行政許可。申請(qǐng)人的申請(qǐng)資格是申請(qǐng)人是否具備提出行政許可申請(qǐng)的條件，申請(qǐng)人不具備申請(qǐng)資格的，行政機(jī)關(guān)不得受理其行政許可申請(qǐng)。 　　第五，依法可以撤銷(xiāo)的其他情形。基于行政許可種類(lèi)繁多，事項(xiàng)各異，為避免列舉不全，從立法技術(shù)上考慮，本條第一款在列舉了四項(xiàng)可以撤銷(xiāo)行政許可的情形外，規(guī)定了一項(xiàng)兜底條款。當(dāng)然，按照依法行政的要求，可以撤銷(xiāo)行政許可的其他情形，也得由法律、法規(guī)、規(guī)章作出規(guī)定，而不能由行政許可的實(shí)施機(jī)關(guān)自己說(shuō)了算。 　　2、關(guān)于撤銷(xiāo)行政許可的具體法律適用問(wèn)題 　　一是要具體分析撤銷(xiāo)行政許可決定的利益影響。撤銷(xiāo)行政許可不僅涉及行政機(jī)關(guān)與被許可人的利益，有的還直接涉及第三人與社會(huì)公共利益。原則上，行政行為作出之后，不得撤銷(xiāo)，即使是違法行政行為也不宜輕率地撤銷(xiāo)，以維護(hù)政府行為的公信力，保護(hù)公民、法人或者其他組織的信賴(lài)?yán)妗５?，如果被許可人取得了不應(yīng)當(dāng)取得的許可，可能會(huì)給公共利益和他人的合法權(quán)益造成損害或者損害威脅，而這種應(yīng)當(dāng)撤銷(xiāo)的行政許可給被許可人帶來(lái)的利益無(wú)論在質(zhì)上還是在量上都明顯低于、小于撤銷(xiāo)行政許可決定帶來(lái)的積極利益，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)作出撤銷(xiāo)的決定。 　　二是要具體分析作出違法行政許可決定的原因。行政機(jī)關(guān)作出的行政許可決定違法，其原因是多樣的。有的是被許可人的原因造成的，如被許可人以欺騙、賄賂等不正當(dāng)手段取得行政許可；有的是行政機(jī)關(guān)的原因造成的，如行政機(jī)關(guān)工作人員沒(méi)有準(zhǔn)確理解法律或者錯(cuò)誤認(rèn)定事實(shí)，而對(duì)不符合法定條件的人準(zhǔn)予行政許可。對(duì)被許可人以欺騙、賄賂等不正當(dāng)手段取得行政許可的，則行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)予以撤銷(xiāo)；對(duì)因行政機(jī)關(guān)審查不嚴(yán)造成行政許可決定違法的，則要結(jié)合利益衡量原則決定是否撤銷(xiāo)，而不能一律予以撤銷(xiāo)。 　　三是具體分析違法行政許可決定的性質(zhì)及其危害程度。行政許可決定違法表現(xiàn)形式多樣，有的是實(shí)體違法，有的是程序違法。對(duì)程序違法不影響行政許可決定正確性的，如果通過(guò)事后補(bǔ)正能夠糾正行政許可程序違法的，顯然沒(méi)有必要撤銷(xiāo)行政許可決定；對(duì)相對(duì)人確實(shí)不符合條件，則有撤銷(xiāo)行政許可的必要。 　　3、關(guān)于行政許可被撤銷(xiāo)的賠償責(zé)任 　　《行政許可法》第六十九條第四款規(guī)定，行政機(jī)關(guān)撤銷(xiāo)行政許可損害被許可人的合法權(quán)益的應(yīng)當(dāng)依法予以賠償。這一規(guī)定主要是為了保護(hù)公民、法人或者其他組織對(duì)行政行為合法性的信賴(lài)。如果行政機(jī)關(guān)驟然撤銷(xiāo)行政許可以維護(hù)公共利益，對(duì)被許可人產(chǎn)生的損害，應(yīng)當(dāng)予以賠償。賠償應(yīng)當(dāng)以被許可人、因此受到的實(shí)際損害為限。 　　保護(hù)公民、法人或者其他組織的信賴(lài)，其前提是其信賴(lài)合理、值得保護(hù)。對(duì)于被許可人以欺騙、賄賂等不正當(dāng)手段取得行政許可的，其行為本身就違反了信賴(lài)原則的要求，其基于行政許可取得的利益自然不受保護(hù)，行政機(jī)關(guān)依法撤銷(xiāo)被許可人取得的行政許可，即使對(duì)被許可人造成財(cái)產(chǎn)損害的，也應(yīng)由被許可人自負(fù)，行政機(jī)關(guān)不予賠償。 　　二、行政許可的注銷(xiāo)　　注銷(xiāo)行政許可，是指基于特定事實(shí)的出現(xiàn)，而由行政機(jī)關(guān)依據(jù)法定程序收回行政許可證件或者公告行政許可失去效力。為了維護(hù)正常的行政管理秩序，維護(hù)市場(chǎng)交易安全，在出現(xiàn)特定事實(shí)而使行政許可失去效力的時(shí)候，行政機(jī)關(guān)就應(yīng)該辦理有關(guān)手續(xù)、注銷(xiāo)行政許可，向社會(huì)公示行政許可失去效力的事實(shí)。已經(jīng)作出的行政許可決定自注銷(xiāo)決定生效之日起失去效力，公民、法人或者其他組織繼續(xù)從事該項(xiàng)活動(dòng)的行為屬于違法行為?！　　　　缎姓S可法》總結(jié)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，規(guī)定了應(yīng)當(dāng)注銷(xiāo)行政許可的六種情形：　?。?）行政許可有效期屆滿未延續(xù)的。行政許可有效期屆滿后，被許可人擬繼續(xù)從事有關(guān)活動(dòng)的，應(yīng)當(dāng)依法向作出行政許可決定的行政機(jī)關(guān)提出延續(xù)行政許可的申請(qǐng)。行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)根據(jù)《行政許可法》第五十條的規(guī)定，結(jié)合有關(guān)法律、法規(guī)的具體規(guī)定，對(duì)被許可人的申請(qǐng)作出處理。被許可人未申請(qǐng)延續(xù)行政許可的，或者其延續(xù)行政許可的申請(qǐng)未被行政機(jī)關(guān)批準(zhǔn)或者未依法被視為準(zhǔn)予延續(xù)的，其已經(jīng)取得的行政許可自有效期屆滿之日起失去效力。出現(xiàn)這種情形時(shí)，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依法注銷(xiāo)行政許可?！　。?）賦予公民特定資格的行政許可，該公民死亡或者喪失行為能力的。賦予公民特定資格的行政許可，即對(duì)人的行政許可，是基于被許可人的自身?xiàng)l件而作出的，如取得律師資格是因?yàn)閭€(gè)人符合法律規(guī)定的條件。有關(guān)這類(lèi)資格的行政許可，只能證明被許可人是否具備取得行政許可的條件。該行政許可既不能轉(zhuǎn)讓?zhuān)膊荒芾^承，是與該公民的人身聯(lián)系在一起的。公民取得特定資格，都是為了從事一定的活動(dòng)，既然公民死亡或者喪失了行為能力，他就不能從事與該特定資格有關(guān)的行為了，其取得的行政許可也不再具有效力，應(yīng)予注銷(xiāo)?！　。?）法人或者其他組織依法終止的。行政許可是與該法人或者組織有密切聯(lián)系的，既然該法人或者組織終止了，其取得的行政許可相應(yīng)失去效力?！　。?）行政許可依法被撤銷(xiāo)、撤回，或者行政許可證件依法被吊銷(xiāo)的。不具備取得行政許可條件而取得行政許可的，應(yīng)當(dāng)依法由有關(guān)行政機(jī)關(guān)予以撤銷(xiāo)；具備取得行政許可的條件但因行政許可所依據(jù)的法律、法規(guī)、規(guī)章修改或者廢止，或者準(zhǔn)予行政許可所依據(jù)的客觀情況發(fā)生重大變化，基于公共利益的需要，行政機(jī)關(guān)可以依法撤回行政許可；被許可人取得行政許可后從事違法活動(dòng)，依法需要吊銷(xiāo)行政許可的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)?shù)蹁N(xiāo)行政許可。在這三種情況下，被許可人取得的行政許可均不再有法律效力?！　。?）因不可抗力導(dǎo)致行政許可事項(xiàng)無(wú)法實(shí)施。不可抗力，是指不可預(yù)見(jiàn)、不能避免、不能克服的客觀情況。這種情況下，被許可人不可能再實(shí)施該行政許可，維護(hù)該行政許可的效力已經(jīng)毫無(wú)意義?！　。?）法律、法規(guī)規(guī)定的應(yīng)當(dāng)注銷(xiāo)行政許可的其他情形。例如，基于政府機(jī)構(gòu)改革中政府職能事項(xiàng)的調(diào)整，行政許可的主管機(jī)關(guān)可能發(fā)生變化，行政許可的實(shí)施機(jī)關(guān)發(fā)生改變可能需要換證的。換證后，被許可人取得的由先前行政機(jī)關(guān)頒發(fā)的行政許可決定就不再有法律效力。出現(xiàn)依法應(yīng)當(dāng)注銷(xiāo)行政許可的情形的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依法辦理有關(guān)行政許可的注銷(xiāo)手續(xù)，如收回頒發(fā)的行政許可證件，或者在行政許可證件上加注發(fā)還；對(duì)找不到被許可人的或者注銷(xiāo)行政許可事項(xiàng)需要周知的，行政許可還應(yīng)當(dāng)公告注銷(xiāo)行政許可。為保護(hù)被許可人的合法權(quán)益，規(guī)范行政機(jī)關(guān)注銷(xiāo)行政許可的行為，行政機(jī)關(guān)注銷(xiāo)行政許可，應(yīng)當(dāng)作出書(shū)面決定，告知申請(qǐng)人注銷(xiāo)的理由、依據(jù)。