行政許可常識(shí)：行政許可的監(jiān)督檢查

2003年8月27日，全國(guó)人大第十屆常委會(huì)第四次會(huì)議通過(guò)了《行政許可法》，并于今年7月1日正式施實(shí)。這部法律的施實(shí)，是我們國(guó)家實(shí)施依法治國(guó)方略、加強(qiáng)法制建設(shè)的一個(gè)重要里程碑，是為規(guī)范政府行為、提高辦事效率、提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)，保護(hù)公民、法人和其它組織的合法權(quán)益，奠定了法律基石；這部法律的實(shí)施，是將以前的行政審批方式轉(zhuǎn)變?yōu)樾姓S可模式的具體實(shí)現(xiàn)，進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)了政務(wù)公開(kāi)、公正、公平的行政原則、便民原則，對(duì)于從根本上、從制度上防治腐敗、加強(qiáng)廉政建設(shè)也具有深遠(yuǎn)和重要的意義。因此我們煤礦安全監(jiān)察機(jī)構(gòu)做為煤礦安全監(jiān)察行政執(zhí)法機(jī)關(guān)，如何學(xué)好、用好這部重要法律也將具有十分重要的意義。下面，結(jié)合前段的學(xué)習(xí)，主要從法律監(jiān)督的主體、內(nèi)容和手段等三個(gè)方面談一下自己的體會(huì)：

　　一、監(jiān)督檢查的主體和對(duì)象

　　行政許可法將監(jiān)督檢查的主體規(guī)定為兩種：一是設(shè)定的主體，二是實(shí)施的主體。設(shè)定行政許可的主體主要包括：立法機(jī)關(guān)即人大及人大常委會(huì)，國(guó)家最高行政機(jī)關(guān)即國(guó)務(wù)院，地方立法機(jī)關(guān)即省、自治區(qū)、直轄市人大及其常委會(huì)，省、自治區(qū)、直轄市人民政府。最低位階為地方政府規(guī)章。也就是說(shuō)，國(guó)務(wù)院各部委的部門(mén)規(guī)章也不得設(shè)定政府許可。規(guī)章以下規(guī)范性文件更不能設(shè)定許可。這是對(duì)設(shè)定許可的主體的明確規(guī)定。違背這一規(guī)定的，應(yīng)按法定的程序撤銷或廢止。當(dāng)著這些設(shè)定行政許可的主體做為被監(jiān)督的對(duì)象時(shí)，就是看它的主體資格是否合格。

　　監(jiān)督檢查的實(shí)施主體，一般是指行政機(jī)關(guān)。行政許可法規(guī)定，實(shí)施行政許可的主體包括：1、行政機(jī)關(guān)，2、法律法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織，3、委托的其它行政機(jī)關(guān)，4、經(jīng)有權(quán)機(jī)關(guān)決定的一個(gè)行政機(jī)關(guān)。另外，需要行政機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)的多個(gè)機(jī)構(gòu)辦理的，還應(yīng)當(dāng)確定一個(gè)機(jī)構(gòu)統(tǒng)一受理行政許可，這是在一個(gè)主體內(nèi)部如何分工的規(guī)定，體現(xiàn)了便民的原則。

　　監(jiān)督檢查的對(duì)象，一般指行政相對(duì)人。但行政機(jī)關(guān)本身也可以被視為監(jiān)督的對(duì)象。行政許可法規(guī)定：上級(jí)行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)下級(jí)行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政許可的監(jiān)督檢查，及時(shí)糾正行政許可實(shí)施中的違法行為。今年初頒布實(shí)施的《安全生產(chǎn)許可證條例》又規(guī)定，地方政府的行政監(jiān)察機(jī)關(guān)有監(jiān)督的權(quán)力。另外，目前隨著我國(guó)司法制度改革的不斷深入，檢察院最近又新增設(shè)了一個(gè)職能，如成立了一個(gè)偵察督察機(jī)構(gòu)，對(duì)執(zhí)法機(jī)關(guān)的執(zhí)法情況有權(quán)監(jiān)督，檢察機(jī)關(guān)有權(quán)隨時(shí)調(diào)閱行政執(zhí)法案卷，對(duì)執(zhí)法過(guò)程中的失職瀆職行為有權(quán)進(jìn)行監(jiān)督和查處。此外，社會(huì)公眾對(duì)行政機(jī)關(guān)的行政許可行為也有監(jiān)督的權(quán)力，這是一條憲法性權(quán)利。

　　對(duì)行政相對(duì)人的監(jiān)督，這里具體指對(duì)被許可人的監(jiān)督檢查，實(shí)施的主體是行政機(jī)關(guān)，同時(shí)許可法規(guī)定，個(gè)人和組織發(fā)現(xiàn)違法從事行政許可事項(xiàng)的活動(dòng)，有權(quán)向行政機(jī)關(guān)舉報(bào)，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)及時(shí)核實(shí)、處理。同時(shí)，根據(jù)屬地原則，違法行為發(fā)生地的行政機(jī)關(guān)也有權(quán)對(duì)被許可人實(shí)施監(jiān)督，被許可人在在發(fā)證機(jī)關(guān)轄區(qū)外從事違法活動(dòng)，違法行為發(fā)生地的行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)將被許可人的違法事實(shí)、處理結(jié)果抄告作出行政許可決定的行政機(jī)關(guān)。在《安全生產(chǎn)許可證條例》中規(guī)定的具體對(duì)象就是，煤礦企業(yè)、建設(shè)施工企業(yè)和危險(xiǎn)化學(xué)品、煙花爆竹、民用爆破器材生產(chǎn)企業(yè)等。我們煤礦安全監(jiān)察機(jī)構(gòu)所監(jiān)督檢查的對(duì)象就是煤礦企業(yè)，包括國(guó)有重、國(guó)有地方和鄉(xiāng)鎮(zhèn)煤礦等均在此列。

　　二、監(jiān)督檢查的主要內(nèi)容

　　行政許可的監(jiān)督檢查是行政許可權(quán)的自然延伸，為此，行政許可法專門(mén)規(guī)定了需要通過(guò)行政活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督檢查，從而把事前審批與事后監(jiān)督統(tǒng)一起來(lái)。為保證法律的有效實(shí)施，實(shí)現(xiàn)立法的目的，應(yīng)當(dāng)對(duì)監(jiān)督檢查的內(nèi)容做進(jìn)一步的明確。從許可法的規(guī)定來(lái)看，針對(duì)不同的主體，分別做了相應(yīng)的規(guī)定和約束。

　　一是對(duì)設(shè)定主體的約束。凡該法規(guī)定為設(shè)定許可主體的機(jī)關(guān)有權(quán)設(shè)定行政許可，其它主體沒(méi)有這項(xiàng)權(quán)力，超越法定權(quán)力的就要依法予以撤銷和糾正。行政許可法的實(shí)施，會(huì)對(duì)地方土政策進(jìn)行一翻清理。如曾經(jīng)存在的市場(chǎng)分割、地方保護(hù)、行業(yè)壟斷的現(xiàn)象，其源頭往往就在這里。出臺(tái)和實(shí)施行政許可法，就是從源頭上杜絕這些現(xiàn)象。對(duì)行政許可設(shè)定權(quán)的限制，可以在很大程度上防止濫設(shè)行政許可，使公權(quán)力真正體現(xiàn)最廣大人民群眾的根本利益。在對(duì)設(shè)定主體資格嚴(yán)格規(guī)范的同時(shí)，還對(duì)設(shè)定行政許可在內(nèi)容上也做了進(jìn)一步明確。以前政府管理的事項(xiàng)很多，對(duì)什么事都大包大攬，行政審批事項(xiàng)多如牛毛；程序繁瑣，效率低下，一項(xiàng)審批往往要經(jīng)過(guò)幾十道手續(xù)。在現(xiàn)在一個(gè)商機(jī)稍縱即逝的時(shí)代，申請(qǐng)一個(gè)項(xiàng)目可能要花上三年五載，這種狀況是與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展要求不相適應(yīng)的，是阻社會(huì)生產(chǎn)力發(fā)展的。正是針對(duì)這一情況，將行政許可的范圍大大縮小，將行政許可的事項(xiàng)縮至六類，從根本改變以前行政審批設(shè)置過(guò)多過(guò)濫、程序繁瑣的狀況。所以，該法從主體和內(nèi)容上的限制，有利于促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，有利于保護(hù)公民、法人和其它組織的合法權(quán)益。

　　二是對(duì)實(shí)施主體即行政機(jī)關(guān)的約束。行政許可法明確規(guī)定，行政機(jī)關(guān)實(shí)施監(jiān)督檢查，不得妨礙被許可人正常的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，不得索取或者收受被許可人的財(cái)物，不得謀取其他利益。違反該規(guī)定的，要受到相應(yīng)的法律制裁或行政制裁。行政許可法確定的責(zé)任行政原則，對(duì)行政機(jī)關(guān)做了兩個(gè)方面的約束：一是作為的，二是不作為的。首先，在作為方面，如果濫用權(quán)力，給行政相對(duì)人造成損失的，要承擔(dān)相應(yīng)的賠償責(zé)任，對(duì)過(guò)錯(cuò)責(zé)任人要予以相應(yīng)的責(zé)任追究。即使是無(wú)過(guò)錯(cuò)責(zé)任，也要給予相應(yīng)的補(bǔ)償。按照我國(guó)的習(xí)慣，賠償是比較充分的，而補(bǔ)償則只是適當(dāng)?shù)?。這是因?yàn)樨?zé)任的性質(zhì)不同，所以承擔(dān)錯(cuò)過(guò)責(zé)任的方式也就不同。第二，在不作為方面，重點(diǎn)從程序方面做了相應(yīng)的約束。申請(qǐng)人符合實(shí)體條件的，必須給予許可，不得對(duì)不同的相對(duì)人給予歧視性待遇。申請(qǐng)材料不齊全或者不符合法定形式的，應(yīng)當(dāng)當(dāng)場(chǎng)或者于五日內(nèi)一次告知申請(qǐng)人需要補(bǔ)正的全部?jī)?nèi)容，逾期不告知的，自收到申請(qǐng)材料之日起即為受理。同時(shí)，對(duì)許可期限以及許可決定做出后的頒發(fā)送達(dá)期限等都做了明確。行政機(jī)關(guān)不能任意改變法定期限，更不能隨意拖延。行政機(jī)關(guān)對(duì)符合實(shí)體條件而不予辦理，或超越法定期限未予辦理的，將被示為行政不作為，要承擔(dān)行政不作為的責(zé)任。所以，我們看到，責(zé)任行政原則是這部法律的一個(gè)重要特色。該法從行政的作為和行政不作為兩個(gè)方面明確規(guī)范行政機(jī)關(guān)的行為，使行政行為更為規(guī)范化、科學(xué)化，真正走上法治化軌道。

　　同時(shí)，對(duì)行政機(jī)關(guān)的約束還重點(diǎn)體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

　　首先，是體現(xiàn)了便民原則。公章越少的政府就是越好的政府。行政許可法的出臺(tái)，在設(shè)定主體、許可范圍等方面的規(guī)定體現(xiàn)了精簡(jiǎn)的原則，在具體的實(shí)施程序上也體現(xiàn)了這一原則。從申請(qǐng)受理?xiàng)l件、辦理許可和頒發(fā)期限的規(guī)定，到其它各個(gè)方面也都有充分體現(xiàn)，如行政許可不得收取任何費(fèi)用，即減輕了申請(qǐng)人負(fù)擔(dān)、制止了亂收費(fèi)問(wèn)題，也可以起到防止腐敗的作用。再如對(duì)許可申請(qǐng)的規(guī)定，充許以信函、電報(bào)、電傳、傳真、電子數(shù)據(jù)交換、電子郵件等方式提出。申請(qǐng)人與行政機(jī)關(guān)辦理許可人員可以不直接接觸，不用直接見(jiàn)面，申請(qǐng)人即減少了往返奔跑的費(fèi)用，又可防止直接見(jiàn)面進(jìn)行的暗箱交易。另外，行政機(jī)關(guān)推行電子政府，在行政機(jī)關(guān)的網(wǎng)站上公布行政許可事項(xiàng)，方便申請(qǐng)人采取數(shù)據(jù)電文等方式提出行政許可申請(qǐng)，也提高了辦事效率。同時(shí)人們也會(huì)看到，公章少了，并不等于政府可以撂挑了、甩責(zé)任了，相反，法律確定給政府的責(zé)任更大了，政府必須認(rèn)真履行法定職責(zé)，更好地發(fā)揮政府職能，義不容辭地提供政策服務(wù)，做好社會(huì)的“守夜人”，真正做到執(zhí)政為民，以不辜負(fù)每一位公民的信任。

　　其次，以法律程序?qū)崿F(xiàn)法律正義的原則。科學(xué)合理的程序是法律實(shí)施中實(shí)現(xiàn)公正、公開(kāi)、開(kāi)平的保證。行政許可法的出臺(tái)和實(shí)施，正是我國(guó)政府的管理方式在發(fā)生著深刻變化的標(biāo)志。一位行政法學(xué)學(xué)者這樣評(píng)價(jià)：“政府角色深刻的轉(zhuǎn)變拉開(kāi)了序幕”。同時(shí)，也應(yīng)看到，依法行政也是我國(guó)加入世界貿(mào)易組織后的客觀形勢(shì)需要。世貿(mào)組織有關(guān)協(xié)定明確要求，行政許可程序應(yīng)當(dāng)公開(kāi)、透明和簡(jiǎn)化，行政許可的實(shí)施也應(yīng)當(dāng)以公平、公正、透明和可預(yù)測(cè)的方式實(shí)施，我國(guó)政府對(duì)行政許可做出了九個(gè)方面的承諾。這些承諾的內(nèi)容基本上都是程序性的。行政許可法在許可的設(shè)定和實(shí)施等各個(gè)方面都做了明確的程序性規(guī)定。行政相對(duì)人的合法權(quán)益在受到損害時(shí)，就可以依照法定程序?qū)で蠓删葷?jì)。一般有這樣幾種情形。一是行政機(jī)關(guān)的違法設(shè)定，可以向他的上級(jí)機(jī)關(guān)反映，上級(jí)機(jī)關(guān)可以依法撤銷該違法行為。人大常委會(huì)有權(quán)撤銷政府的不適當(dāng)?shù)姆ㄒ?guī)、規(guī)章和行政規(guī)定。二是行政機(jī)關(guān)違法實(shí)施行政行為，如申請(qǐng)人符合申請(qǐng)條件而不予受理、或行政機(jī)關(guān)逾期不予辦理行政許可的，申請(qǐng)人有權(quán)依法提起行政訴訟和行政復(fù)議。因?yàn)楝F(xiàn)行的行政訴訟法只受理行政相對(duì)人對(duì)具體行政行為不服提起的訴訟，對(duì)抽象行政行為提起的訴訟不予受理。但行政復(fù)議法卻規(guī)定，行政相對(duì)人申請(qǐng)行政復(fù)議時(shí)，可以一并對(duì)抽象行政行為提出審察申請(qǐng)。因此，因?yàn)樵S可設(shè)定等抽象行政行為違法給行政相對(duì)人造成損害的，可以通過(guò)申請(qǐng)復(fù)議，同時(shí)對(duì)該抽象行政行為進(jìn)行審察。三是行政相對(duì)人對(duì)自己所受到的損害有要求賠償和補(bǔ)償?shù)臋?quán)利。行政機(jī)關(guān)違反法定條件濫用職權(quán)給公民、法人和其它組織造成損失的，可以通過(guò)訴訟程序?qū)で蟮椒删葷?jì)。

　　第三，有利于防治腐敗現(xiàn)象。防治腐敗問(wèn)題，是制定行政許可法的一個(gè)最基本的出發(fā)點(diǎn)。該法的絕大多數(shù)條款，都是始終著眼于防止行政機(jī)關(guān)在設(shè)定和實(shí)施行政許可當(dāng)中的腐敗問(wèn)題。一般來(lái)說(shuō)，權(quán)力沒(méi)有條件限制和權(quán)力運(yùn)作不透明，往往是產(chǎn)生腐敗的兩大原因。如行政許可法對(duì)操作期限做了明確規(guī)定，行政機(jī)關(guān)必須在法定的期限內(nèi)辦結(jié)。有了這個(gè)法定的操作期限，行政機(jī)關(guān)在無(wú)故拖延的情況下，對(duì)相人就可以申請(qǐng)復(fù)議或提起行政訴訟，從而啟動(dòng)了法律程序，以行政機(jī)關(guān)不作為把行政機(jī)關(guān)推上被告席。再按照責(zé)任行政原則，追究有關(guān)人員的責(zé)任。如瀆職、失職等，情節(jié)嚴(yán)重的，移交司法機(jī)關(guān)處理，可能會(huì)受到刑事責(zé)任追究。這樣，就使行政機(jī)關(guān)辦理行政許可事項(xiàng)有了一個(gè)嚴(yán)格、規(guī)范的約束機(jī)制，使行政行為更加科學(xué)、規(guī)范、合理、高效，從法律制度上防治腐敗問(wèn)題的發(fā)生。

　　三是對(duì)行政相對(duì)人、被許可人的監(jiān)督檢查。許可法規(guī)定，行政機(jī)關(guān)通過(guò)核查反映被許可人從事行政許可事項(xiàng)活動(dòng)情況的有關(guān)材料，履行監(jiān)督責(zé)任。行政機(jī)關(guān)依法對(duì)被許可人從事行政許可事項(xiàng)的活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督檢查和處理的情況應(yīng)建立檔案，公眾有權(quán)查閱案卷。這一規(guī)定一方面賦予行政機(jī)關(guān)對(duì)行政相對(duì)人的監(jiān)督檢查責(zé)任。許可法對(duì)行政相對(duì)人的監(jiān)督檢查的規(guī)定是必須的，因?yàn)樾姓S可并不是蓋一個(gè)公章就了事，沒(méi)有強(qiáng)有力的監(jiān)督檢查，也就沒(méi)有行政許可秩序可言了。同時(shí)，從許可法的立法目的上來(lái)講，行政許可的一個(gè)主要功能就是控制風(fēng)險(xiǎn)、防止危險(xiǎn)，這是絕大多數(shù)行政許可的作用。如開(kāi)辦煤礦要辦理安全生產(chǎn)許可證，就是為了保障礦山的生產(chǎn)安全。但是，許可證發(fā)放了，煤礦事故還是會(huì)發(fā)生的，為什么呢？因?yàn)橐恍┟旱V不是按照辦證時(shí)的條件進(jìn)行開(kāi)采活動(dòng)，許可證發(fā)到手后，可能會(huì)降低了安全生產(chǎn)基本條件，或放松對(duì)安全生產(chǎn)的管理。許可法把行政許可的實(shí)施權(quán)，延伸到對(duì)被許可人的活動(dòng)的監(jiān)督環(huán)節(jié)。通過(guò)一方面不斷健全和完善監(jiān)督制度，另一方面在具體監(jiān)督活動(dòng)中要努力做到監(jiān)督到位、監(jiān)管有力。以最大限度地防止危險(xiǎn)或事故的發(fā)生。行政許可法在總結(jié)過(guò)去經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，重點(diǎn)做了這樣幾項(xiàng)規(guī)定。一是在申請(qǐng)環(huán)節(jié)上，對(duì)申請(qǐng)?jiān)S可的規(guī)定，申請(qǐng)人在申請(qǐng)行政許可時(shí)，要如實(shí)地反映情況和提供真實(shí)的材料，申請(qǐng)人要對(duì)其提供的材料實(shí)質(zhì)內(nèi)容的真實(shí)性負(fù)責(zé)。行政許可申請(qǐng)人隱瞞有關(guān)情況或者提供虛假材料聽(tīng)，行政機(jī)關(guān)不予受理或者不予行政許可。被許可人以欺騙、賄賂等不正當(dāng)手段取得行政許可的，應(yīng)當(dāng)予以撤銷，必要時(shí)行政機(jī)關(guān)還應(yīng)當(dāng)依法給予行政處罰；對(duì)提交虛假材料和反映虛假情況的當(dāng)事人，如果他的申請(qǐng)事項(xiàng)涉及公共安全、人身財(cái)產(chǎn)安全的，法律規(guī)定除了給予相應(yīng)的處罰外，還要?jiǎng)儕Z一年的申請(qǐng)權(quán)，以此防止當(dāng)事人的僥幸心理。二是在取得許可證的環(huán)節(jié)上的規(guī)定，當(dāng)事人采取欺騙手段取得了行政許可，由于工作人員的疏忽和其他原因沒(méi)有被發(fā)現(xiàn)，除了要撤銷以外，還要給予其他的行政處罰，而且對(duì)許可的事項(xiàng)涉及到人身健康安全的還要?jiǎng)儕Z三年的行政許可權(quán)利。三是對(duì)行政許可的出借、出租、非法轉(zhuǎn)讓等行為規(guī)定了相應(yīng)的法律責(zé)任，對(duì)違反這些規(guī)定的行為給予必要的制裁。除法律和法規(guī)規(guī)定充許轉(zhuǎn)讓的以外，行政許可原則上不得轉(zhuǎn)讓。法律規(guī)定可以轉(zhuǎn)讓的，主要是通過(guò)拍賣和招標(biāo)實(shí)現(xiàn)的。多數(shù)的行政許可，由于是對(duì)特定的條件和特定的對(duì)象發(fā)放，所以不得隨意轉(zhuǎn)讓。這是該法中的一條重要的法律原則。四是對(duì)被許可人從事被許可的活動(dòng)的監(jiān)督環(huán)節(jié)上的規(guī)定。監(jiān)督方式一是書(shū)面監(jiān)督，二是實(shí)地檢查，包括檢驗(yàn)、檢測(cè)等手段，三是個(gè)人和組織的舉報(bào)，即實(shí)行群眾監(jiān)督。行政機(jī)關(guān)在行使監(jiān)督檢查權(quán)時(shí)具體一定的靈活性和一定程度的自由裁量權(quán)。這是適應(yīng)復(fù)雜多變的現(xiàn)實(shí)情況所必需的，是法律適用中適當(dāng)原則的具體體現(xiàn)，是有利于維護(hù)法律正義和實(shí)現(xiàn)執(zhí)法公正的。

　　三、監(jiān)督檢查的手段

　　一般來(lái)說(shuō)，監(jiān)督檢查的手段應(yīng)包括監(jiān)督檢查的方式和在監(jiān)督檢查中發(fā)現(xiàn)問(wèn)題的處理方式。其中監(jiān)督檢查的方式在前面已說(shuō)過(guò)，主要是書(shū)面檢查為主，輔以必要的實(shí)地檢查手段。這里所說(shuō)的主要是在監(jiān)督檢查中發(fā)現(xiàn)問(wèn)題后，如何處理的方式。實(shí)際上，也就是依法給予法律制裁的方式和手段。我們?cè)趫?zhí)法實(shí)踐中常常聽(tīng)到有人說(shuō)這樣的話，我們煤礦安全監(jiān)察機(jī)構(gòu)沒(méi)有強(qiáng)硬的制裁手段，不象工商、稅務(wù)、海關(guān)乃至公、檢、法等部門(mén)，可以直接對(duì)行政相對(duì)人采取強(qiáng)制措施。所以，往往對(duì)一些礦主的違法行為無(wú)可奈何。罰款單子下了，人家不交款，也沒(méi)辦法，即不能去強(qiáng)制執(zhí)行人家的煤炭等產(chǎn)品或其它財(cái)產(chǎn)，也無(wú)權(quán)查封、扣押、凍結(jié)。在有的地方，把井口貼了封條，你前腳走了，他隨后就把封條一撕，繼續(xù)從事生產(chǎn)活動(dòng)，所以，出現(xiàn)了執(zhí)法手段落不下去的問(wèn)題，執(zhí)法文書(shū)如同一紙空文，人家喜歡執(zhí)行就執(zhí)行，不愿意執(zhí)行，你也沒(méi)有進(jìn)一步的強(qiáng)制手段。在參加的幾次培訓(xùn)交流會(huì)上，也常聽(tīng)到類似這樣的聲音。如果這一問(wèn)題不能徹底解決，勢(shì)必影響執(zhí)法威信，勢(shì)必會(huì)造成進(jìn)一步的惡性循環(huán)，乃至于這個(gè)機(jī)構(gòu)的存在與否都將成為一個(gè)被討論的問(wèn)題。當(dāng)然，之所以提出這些問(wèn)題，也許有著更為深刻的原因，這個(gè)不是今天所能討論的。我們要做的是，如何行使好法律賦予我們的權(quán)力，如何用好用足法律手段，以加強(qiáng)煤礦安全監(jiān)察力度，這才是值得我們研究和探討的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。

　　行政許可法中規(guī)定一些監(jiān)督檢查中發(fā)現(xiàn)問(wèn)題的處理或制裁手段，如責(zé)令改正、撤銷、吊銷等，在實(shí)際執(zhí)法實(shí)踐中還不僅限于這些手段，與該法相配套的一些法律法規(guī)中規(guī)定的很多措施都是可以依法適用的。其中最重要的是《行政處罰法》。對(duì)我們來(lái)說(shuō)，剛剛通過(guò)的《安全生產(chǎn)許可證條例》中也特別規(guī)定了一些相應(yīng)手段。在研究這個(gè)問(wèn)題之前，有必要對(duì)我國(guó)現(xiàn)行法律規(guī)定的行政制裁手段做一下總體的認(rèn)識(shí)。從行政法學(xué)意義上來(lái)講，行政制裁手段可以具體歸納為這樣兩個(gè)方面。一是行政強(qiáng)制，二是行政處罰。拋開(kāi)公、檢、法、司等機(jī)關(guān)所具有的限制人身自由等手段不談，僅就法律規(guī)定所賦予我們煤礦安全監(jiān)察機(jī)構(gòu)的法律手段來(lái)說(shuō)，一般可以包括這些。一是在行政強(qiáng)制方面，《煤礦安全監(jiān)察條例》中設(shè)定了四種：1、責(zé)令停止作業(yè)，2、責(zé)令限期改正，3、責(zé)令關(guān)閉，4、責(zé)令停止使用（設(shè)備、用品）需要說(shuō)明的是，行政強(qiáng)制如果對(duì)行政相對(duì)人造成損害，行政相對(duì)人的法律救濟(jì)手段是受限的。例如一般不能提起行政訴訟等?！睹旱V安全監(jiān)察條例》中規(guī)定，凡獨(dú)眼井生產(chǎn)的一律予以關(guān)閉，就屬于行政強(qiáng)制，雖然這是一種較為嚴(yán)重的制裁，但如果企業(yè)礦主不服，也不能通過(guò)行使提起行政訴訟的權(quán)利而得到法律救濟(jì)，法院對(duì)于行政相對(duì)人因?qū)π姓?qiáng)制不服提起的訴訟是不予受理的。二是在行政處罰方面，在《行政處罰法》中設(shè)定了七個(gè)種類：1、警告，2、罰款，3、沒(méi)收違法所得、沒(méi)收非法財(cái)物，4、責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)，5、暫扣或者吊銷許可證、暫扣或者吊銷執(zhí)照，6、行政拘留，7、法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他行政處罰。但在我們常用的主要的執(zhí)法依據(jù)《煤礦安全監(jiān)察條例》中實(shí)際上只設(shè)定了四種：1、警告，2、罰款，3、吊銷采礦許可證（注：需移送地質(zhì)礦產(chǎn)部門(mén)依法吊銷，我們無(wú)權(quán)直接做出吊銷決定）決定吊銷煤礦生產(chǎn)許可證（注：交由地方政府主管部門(mén)即發(fā)證部門(mén)去收繳，我們不能越權(quán)直接收繳。我們所做的是，下達(dá)處罰決定書(shū)），4、責(zé)令停產(chǎn)整頓。另外，對(duì)于構(gòu)成犯罪的，還有建議追究刑事責(zé)任等（此外，構(gòu)成民事侵權(quán)的，還有賠償損失等）在此后頒布的《安全生產(chǎn)法》以及國(guó)家局1至7號(hào)令中也有相應(yīng)的規(guī)定，可以繼續(xù)歸納。

　　上述這些手段是我們可以直接行使的，還有很多沒(méi)有直接規(guī)定由我們行使的手段，我們可以間接行使，并非不能行使。如沒(méi)收非法財(cái)物、沒(méi)收非法所得，以及查封、扣押、凍結(jié)等手段，法律規(guī)定由煤礦安全監(jiān)察機(jī)構(gòu)直接行使的，就直接行使，沒(méi)有規(guī)定的，可以依相應(yīng)的法律程序，交由其它部門(mén)間接行使。就是說(shuō)，要放開(kāi)眼界，除了上述實(shí)體性手段外，還有程序性手段。要做到實(shí)體性手段與程序性手段并用，以實(shí)體性手段為主，以程序性手段為輔。發(fā)揮出煤礦安全監(jiān)察執(zhí)法的整體優(yōu)勢(shì)、合力優(yōu)勢(shì)，是可以極大地加強(qiáng)煤礦安全監(jiān)察執(zhí)法力度的。事實(shí)上，我們完全可以做到這些，在這些所有的相關(guān)程序中我們都應(yīng)該爭(zhēng)取主動(dòng)權(quán)，要以開(kāi)放的眼光，大局的觀念，從全部執(zhí)法體系的高度來(lái)看待執(zhí)法監(jiān)督問(wèn)題，把我們研究和關(guān)注的焦點(diǎn)從監(jiān)察執(zhí)法的具體的實(shí)體性手段中超脫出來(lái)，我們的煤礦安全監(jiān)察執(zhí)法工作是大有可為、大有作為的。 責(zé)任編輯：lucy