行政許可常識(shí)：行政許可法的立法宗旨

立法宗旨是一部法律的靈魂，為立法活動(dòng)指明方向和提供理論依據(jù)，對(duì)于確定法律的原則、設(shè)計(jì)法律條文、處理解決不同意見(jiàn)等具有重要的指導(dǎo)意義。本法的立法宗旨是通過(guò)規(guī)范行政許可的設(shè)定和實(shí)施，在維護(hù)公民、法人或者其他組織的合法權(quán)益與保障行政機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)兩方面尋找最佳結(jié)合點(diǎn)。立法宗旨與立法的指導(dǎo)思想密切聯(lián)系，可以說(shuō)是一個(gè)事物的兩個(gè)方面。從立法宗旨可以推導(dǎo)出立法的指導(dǎo)思想，從立法指導(dǎo)思想也可以看出立法宗旨，但深入研究，兩者又有一定的區(qū)別，如針對(duì)性、側(cè)重點(diǎn)等方面有所不同。本條重點(diǎn)闡明的是立法宗旨。本法的立法宗旨是兩個(gè)方面：

　　一、規(guī)范行政許可的設(shè)定和實(shí)施

　　這可以概括為最直接的立法目的，也反映了行政許可立法的必要性。所謂行政許可設(shè)定權(quán)，就是規(guī)定公民、法人或者其他組織從事某些特定的活動(dòng)，需要事先經(jīng)行政機(jī)關(guān)批準(zhǔn)的權(quán)力。過(guò)去，行政許可的設(shè)定權(quán)不夠明確，設(shè)定主體比較混亂，致使行政許可事項(xiàng)不斷增加，加大了經(jīng)濟(jì)發(fā)展成本，甚至阻礙了經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的發(fā)展，妨礙了公民、法人或者其他組織的創(chuàng)造性和積極性。為了從源頭上解決行政審批過(guò)多過(guò)濫的問(wèn)題，本法在立法宗旨上，開(kāi)宗明義，要規(guī)范行政許可的設(shè)定。本法在規(guī)范行政許可的設(shè)定上，主要從兩個(gè)方面入手：一是規(guī)范行政許可的設(shè)定范圍，明確了可以設(shè)定行政許可的主要事項(xiàng)；二是規(guī)范設(shè)定行政許可的主體，嚴(yán)格限制和減少設(shè)定主體。根據(jù)本法的規(guī)定，享有行政許可設(shè)定權(quán)的，只有法律、行政法規(guī)（包括國(guó)務(wù)院的決定）地方性法規(guī)以及省級(jí)人民政府規(guī)章。過(guò)去曾大量設(shè)定行政許可的部門規(guī)章，被取消了設(shè)定權(quán)；對(duì)省級(jí)人民政府設(shè)定行政許可，也作了嚴(yán)格的限制。除了法律、行政法規(guī)（包括國(guó)務(wù)院的決定）地方性法規(guī)和省級(jí)人民政府規(guī)章外，其他規(guī)范性文件，一律不得設(shè)定行政許可。凡是設(shè)定了行政許可的，一律無(wú)效，并予以撤銷。這對(duì)從源頭上治理行政審批過(guò)多過(guò)濫的現(xiàn)象具有重要意義。行政許可的實(shí)施，就是指行政機(jī)關(guān)按照法定的程序，批準(zhǔn)或者不批準(zhǔn)公民、法人或者其他組織的行政許可申請(qǐng)的活動(dòng)以及對(duì)被許可人的監(jiān)督和管理等。過(guò)去由于行政許可的實(shí)施程序沒(méi)有統(tǒng)一立法，行政許可的辦理，在不同地區(qū)、不同部門，有很大的差異。有些審批程序不公開(kāi)、不公平，成為腐敗的溫床；有些審批程序非常繁瑣，不利于老百姓辦事。行政許可立法，一方面要減少行政審批，另一方面要簡(jiǎn)化行政審批程序。實(shí)施行政許可，要做到公正、公開(kāi)，公布許可條件，禁止暗箱操作；一個(gè)行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政許可涉及機(jī)關(guān)內(nèi)部幾道環(huán)節(jié)的，應(yīng)當(dāng)“一個(gè)窗口”對(duì)外；依法需要幾個(gè)部門許可的，要集中統(tǒng)一辦理，盡量減少多頭審批；決定行政許可，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)聽(tīng)取當(dāng)事人的意見(jiàn)，不予許可的要說(shuō)明理由等。

　　二、實(shí)現(xiàn)保護(hù)公民利益和維護(hù)公共利益的統(tǒng)一

　　這可以理解為行政許可立法的間接目的，即在規(guī)范行政許可的設(shè)定和實(shí)施的過(guò)程中，所要達(dá)到的目的。它體現(xiàn)了行政許可法的價(jià)值取向。主要包括以下幾點(diǎn)：

　　1.保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益。國(guó)家行政機(jī)關(guān)在負(fù)責(zé)組織、領(lǐng)導(dǎo)和管理國(guó)家行政事務(wù)，行使國(guó)家行政管理職權(quán)的過(guò)程中，根據(jù)憲法、法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)以及行政規(guī)章的規(guī)定，可以采取行政措施，依職權(quán)作出各種具體行政行為。雖然行政機(jī)關(guān)的行政行為必須依據(jù)法律或者在法律規(guī)定的范圍內(nèi)作出，但國(guó)家行政機(jī)關(guān)在國(guó)家機(jī)構(gòu)中是機(jī)關(guān)最大工作人員最多，管理的范圍和涉及的領(lǐng)域最廣，同公民關(guān)系最為密切的機(jī)關(guān)，在行使職權(quán)時(shí)也最容易與相對(duì)人發(fā)生糾紛。就行政許可的實(shí)施而言，行政機(jī)關(guān)可以批準(zhǔn)或者不批準(zhǔn)行政許可申請(qǐng)人的申請(qǐng)，可以撤銷、吊銷、注銷已經(jīng)頒發(fā)的行政許可，可以對(duì)被許可人進(jìn)行種種監(jiān)管等。這些權(quán)力運(yùn)用不當(dāng)，都有可能侵犯被許可人的合法權(quán)益。本法對(duì)行政許可設(shè)定和實(shí)施的規(guī)范，在設(shè)計(jì)有關(guān)制度和程序的時(shí)候，一個(gè)重要的指導(dǎo)思想就是要保護(hù)公民、法人或者其他組織的合法權(quán)益。如行政許可的設(shè)定和實(shí)施，應(yīng)當(dāng)依照法定權(quán)限、范圍、條件和程序；應(yīng)當(dāng)遵循公開(kāi)、公正、公平的原則；應(yīng)當(dāng)遵循便民的原則。公民、法人或者其他組織對(duì)行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政許可，享有陳述權(quán)、申辯權(quán)；有權(quán)申請(qǐng)行政復(fù)議或者提起行政訴訟；其合法權(quán)益因行政機(jī)關(guān)違法實(shí)施行政許可受到損害的，有權(quán)依法要求賠償。特別是本法還規(guī)定了信賴保護(hù)原則，公民、法人或者其他組織依法取得的行政許可，受法律保護(hù)，行政機(jī)關(guān)不得擅自撤銷。這些都是保護(hù)公民、法人或者其他組織合法權(quán)益的直接體現(xiàn)。

　　2.維護(hù)公共利益和社會(huì)秩序。不同公民的權(quán)利和自由的有機(jī)組合、和諧相處的狀態(tài)構(gòu)成了社會(huì)發(fā)展和穩(wěn)定所必須的秩序。維護(hù)這種秩序，成為社會(huì)成員的一種共同利益和要求。當(dāng)某一個(gè)個(gè)體的權(quán)利和自由超越一定的界線，不斷膨脹和擴(kuò)大時(shí)，就會(huì)影響或損害他人的權(quán)利和自由，進(jìn)而損害公共利益和社會(huì)秩序。因此對(duì)權(quán)利和自由的行使要有一定的限制和監(jiān)督，這就是行政管理的任務(wù)之一。公共利益和社會(huì)秩序并不脫離公民的權(quán)利和自由單獨(dú)存在，而是通過(guò)具體的權(quán)利和自由體現(xiàn)出來(lái)。對(duì)公共利益和社會(huì)秩序的維護(hù)，也是從根本上維護(hù)大多數(shù)人的利益。行政許可立法致力于在保護(hù)公民權(quán)利與維護(hù)公共利益和社會(huì)秩序方面，尋找最佳結(jié)合點(diǎn)。如行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政許可，一方面要堅(jiān)持公開(kāi)、公平和公正的原則，接受公民、法人或者其他組織的監(jiān)督；另一方面，行政機(jī)關(guān)要對(duì)被許可人從事許可活動(dòng)實(shí)施有效監(jiān)督，對(duì)違法從事許可活動(dòng)的個(gè)人和組織，依法給予處理。需要指出的是，公共利益在本質(zhì)上是非人格化的利益，是不特定多數(shù)人的利益。它與部門利益、單位利益和小集體的利益是有本質(zhì)區(qū)別的。實(shí)踐中，有的假借公共利益之名，行謀取部門利益、小集體利益之實(shí)，這是應(yīng)當(dāng)予以警惕和注意的。

　　3.保障和監(jiān)督行政機(jī)關(guān)有效實(shí)施行政管理。保障公民的權(quán)利和自由，維護(hù)公共利益和社會(huì)秩序，都需要行政機(jī)關(guān)積極開(kāi)展工作來(lái)實(shí)現(xiàn)。但在對(duì)行政機(jī)關(guān)權(quán)限的賦予上，要兩者兼顧。行政機(jī)關(guān)的權(quán)限過(guò)小、手段過(guò)少，會(huì)影響上述目的的實(shí)現(xiàn)；但權(quán)限過(guò)大，缺乏監(jiān)督，就有可能導(dǎo)致權(quán)力濫用，同樣會(huì)影響上述雙重目的的實(shí)現(xiàn)。正是基于以上要求，本法對(duì)行政機(jī)關(guān)的規(guī)定，包括兩個(gè)方面，一是保障行政機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)，二是監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法履行職責(zé)。在行政法的發(fā)展歷史上，先后有兩種理論觀點(diǎn)，一種強(qiáng)調(diào)管理，即行政法就是管理法，側(cè)重于保障行政機(jī)關(guān)行使職權(quán)，賦予其充分的法律手段；另一種強(qiáng)調(diào)控制和抑制行政權(quán)，以保護(hù)公民的權(quán)利。現(xiàn)在，我國(guó)的行政法理論已基本形成了一種共識(shí)，即對(duì)行政機(jī)關(guān)，既要保障其依法行使職權(quán)，又要加強(qiáng)對(duì)其行使權(quán)力活動(dòng)的監(jiān)督。我國(guó)的行政訴訟法、行政復(fù)議法、行政處罰法等都體現(xiàn)了這一思想。行政許可法也不例外，也體現(xiàn)了保障與監(jiān)督并舉的宗旨。一方面，賦予國(guó)務(wù)院和省級(jí)人民政府一定的行政許可設(shè)定權(quán)，方便他們及時(shí)運(yùn)用行政許可手段進(jìn)行管理；規(guī)定行政許可的實(shí)施機(jī)關(guān)和實(shí)施程序，保障行政機(jī)關(guān)依法實(shí)施行政許可；賦予行政機(jī)關(guān)監(jiān)督檢查權(quán)，保障了行政機(jī)關(guān)對(duì)行政許可的監(jiān)管；規(guī)定違反行政許可管理的法律責(zé)任，保障了行政機(jī)關(guān)的處罰手段等。另一方面，監(jiān)督行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政管理，如在行政許可的實(shí)施過(guò)程中，規(guī)定了行政機(jī)關(guān)的具體責(zé)任；公民可以提請(qǐng)行政復(fù)議和行政訴訟；上級(jí)行政機(jī)關(guān)、監(jiān)察機(jī)關(guān)等可以監(jiān)督行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政許可的行為；行政機(jī)關(guān)及其工作人員違法實(shí)施行政許可應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任等。