在行政許可的設(shè)定權(quán)方面，行政許可法對(duì)地方性法規(guī)規(guī)定了“四不得”。

　　2003年8月27日十屆全國人大常委會(huì)第四次會(huì)議審議通過的《中華人民共和國行政許可法》，對(duì)行政許可的設(shè)定和實(shí)施作出了明確具體的規(guī)定。這部法律的出臺(tái)，對(duì)地方立法設(shè)定行政許可進(jìn)行了規(guī)范。地方立法機(jī)關(guān)今后在立法工作中，必須遵循該法關(guān)于行政許可設(shè)定方面的規(guī)定;同時(shí)，在行政許可法正式施行前，地方立法機(jī)關(guān)必須對(duì)地方性法規(guī)中不符合行政許可法規(guī)定設(shè)定的行政許可進(jìn)行清理。要做好這兩個(gè)方面的工作，首先需要了解行政許可法對(duì)地方性法規(guī)的行政許可設(shè)定權(quán)都作了哪些具體的規(guī)定，需要明確地方性法規(guī)有權(quán)定什么，無權(quán)定什么。

　　一、地方性法規(guī)可以設(shè)定行政許可的范圍和內(nèi)容。

　　所謂行政許可的設(shè)定范圍，就是根據(jù)設(shè)定行政許可應(yīng)當(dāng)遵循的價(jià)值取向，確定在制定地方性法規(guī)時(shí)什么事項(xiàng)可以設(shè)定行政許可，什么事項(xiàng)不能設(shè)定行政許可。解決這個(gè)問題，首先要妥善處理政府管理與公民、法人或者其他組織自主決定的關(guān)系，政府管理與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的關(guān)系，政府管理與社會(huì)自律的關(guān)系，行政許可方式與其他行政管理方式的關(guān)系等。因此，地方性法規(guī)設(shè)定行政許可應(yīng)當(dāng)遵循經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)律，有利于發(fā)揮公民、法人或者其他組織的積極性、主動(dòng)性，維護(hù)公共利益和社會(huì)秩序，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和生態(tài)環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展的基本要求。

　　在行政許可的設(shè)定權(quán)方面，尚未制定法律、行政法規(guī)的，地方性法規(guī)可以在行政許可法規(guī)定可以設(shè)定行政許可事項(xiàng)的范圍內(nèi)設(shè)定行政許可;已經(jīng)制定法律、行政法規(guī)的，地方性法規(guī)可以在法律、行政法規(guī)設(shè)定的行政許可的范圍內(nèi)，對(duì)實(shí)施該行政許可作出具體規(guī)定。行政許可法規(guī)定地方性法規(guī)可以設(shè)定行政許可是：一是直接涉及國家安全、公共安全、經(jīng)濟(jì)宏觀調(diào)控、生態(tài)環(huán)境保護(hù)以及直接關(guān)系人身健康、生命財(cái)產(chǎn)安全等特定活動(dòng)，需要按照法定條件予以批準(zhǔn)的事項(xiàng)。這類許可事項(xiàng)的特征是：對(duì)從事這類活動(dòng)法律并不禁止，但必須符合法定條件;設(shè)定的目的主要是防范危險(xiǎn)和保障安全。二是有限自然資源開發(fā)利用、公共資源配置以及直接關(guān)系公共利益的特定行業(yè)的市場(chǎng)準(zhǔn)入等，需要賦予特定權(quán)利的事項(xiàng)。這類許可事項(xiàng)的特征是：一般都有數(shù)量限制;申請(qǐng)人取得許可應(yīng)當(dāng)依法支付一定的費(fèi)用;這類許可可以依法轉(zhuǎn)讓。三是提供公眾服務(wù)并且直接關(guān)系公共利益的職業(yè)、行業(yè)，需要確定具備特殊信譽(yù)、特殊條件或者特殊技能等資格、資質(zhì)但不需要國家統(tǒng)一統(tǒng)定的事項(xiàng)。這類許可事項(xiàng)的特征是：從事這類職業(yè)往往需要具備特殊信譽(yù)、特殊條件或者特殊技能;一般要通過考試、考核并根據(jù)考試、考核結(jié)果由行政機(jī)關(guān)決定是否給予認(rèn)可;四是直接關(guān)系公共安全、人身健康、生命財(cái)產(chǎn)安全的重要設(shè)備、設(shè)施、產(chǎn)品、物品，需要按照技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、技術(shù)規(guī)范，通過檢驗(yàn)、檢測(cè)、檢疫等方式進(jìn)行審定的事項(xiàng)。這類許可事項(xiàng)的特征是：需要事先公布技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、技術(shù)規(guī)范，然后通過檢驗(yàn)、檢測(cè)、檢疫等方式審定有關(guān)設(shè)備、設(shè)施、產(chǎn)品、物品是否符合技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、技術(shù)規(guī)范。但是，地方性法規(guī)不得設(shè)定應(yīng)當(dāng)由國家統(tǒng)一確定的有關(guān)公民、法人或者其他組織的資格、資質(zhì)的行政許可，不得設(shè)定企業(yè)或者其他組織的設(shè)立登記及其前置性行政許可。其設(shè)定的行政許可，不得限制其他地區(qū)的個(gè)人或者企業(yè)到本地區(qū)從事生產(chǎn)經(jīng)營和提供服務(wù)，不得限制其他地區(qū)的商品進(jìn)入本地區(qū)市場(chǎng)。已經(jīng)制定法律、行政法規(guī)的事項(xiàng)，地方性法規(guī)不得設(shè)定新的行政許可。地方性法規(guī)在法律、行政法規(guī)設(shè)定的行政許可事項(xiàng)范圍內(nèi)，對(duì)行政許可條件作出的具體規(guī)定，不得增設(shè)違反上位法的其他條件。不可以在未經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)的情況下直接規(guī)定一個(gè)行政機(jī)關(guān)行使有關(guān)行政機(jī)關(guān)的行政許可權(quán)。

　　二、地方性法規(guī)可以不設(shè)定行政許可的事項(xiàng)范圍。

　　行政許可法規(guī)定，在可以設(shè)定許可的事項(xiàng)中通過下列方式能夠予以規(guī)范的，可以不設(shè)行政許可。一是，公民、法人或者其他組織能夠自主決定的。只要是作為社會(huì)成員的公民、法人或者其他組織能夠自主決定的事情，都應(yīng)該留給他們自己去做主，不僅政府不要去干預(yù)，自律組織也不要去干預(yù)。這應(yīng)當(dāng)成為現(xiàn)代政治文明的一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)。諸如家庭雇請(qǐng)保姆、企業(yè)負(fù)責(zé)人聘用秘書之類的事項(xiàng)，都是完全能夠自主處理好的事情，就沒有必要由政府去管理。二是，市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制能夠有效調(diào)節(jié)的。在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下，應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的基礎(chǔ)性作用，凡是市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制能夠解決的問題，政府就不要用行政許可的方式去管理。三是，行業(yè)組織或者中介機(jī)構(gòu)能夠自律管理的。自律管理一般成本比較低、效率比較高。隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的完善，現(xiàn)行的許多資質(zhì)資格的許可、產(chǎn)品質(zhì)量的許可等，將退出行政許可的范圍，由行業(yè)組織或者中介機(jī)構(gòu)的自律管理來替代。四是，行政機(jī)關(guān)采用事后監(jiān)督等其他行政管理方式能夠解決的。行政管理的方式多種多樣。行政許可作為一種事前監(jiān)督管理的方式，其主觀性強(qiáng)，運(yùn)作的成本高、風(fēng)險(xiǎn)也大。因此，即使需要政府管理的事項(xiàng)，也應(yīng)當(dāng)優(yōu)先考慮采取事后監(jiān)督管理的方式。

　　三、地方性法規(guī)設(shè)定行政許可，應(yīng)當(dāng)明確規(guī)定行政許可的實(shí)施主體。

　　地方性法規(guī)可以規(guī)定具有行政許可權(quán)的行政機(jī)關(guān)在法定職權(quán)范圍內(nèi)實(shí)施行政許可，不得規(guī)定行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部機(jī)構(gòu)和臨時(shí)機(jī)構(gòu)實(shí)施行政許可。行政機(jī)關(guān)是依法成立能以自己的名義獨(dú)立從事行政管理活動(dòng)，并承擔(dān)相應(yīng)的法律后果的行政組織。行政機(jī)關(guān)是依據(jù)憲法和地方組織法成立的，享有獨(dú)立的行政主體資格，能以自己的名義獨(dú)立地對(duì)外發(fā)布決定和命令以及獨(dú)立地采取措施以保障這些決定和命令的實(shí)施，并能獨(dú)立承擔(dān)由此帶來的法律后果。行政機(jī)關(guān)依法享有外部行政管理職能，可能與公民、法人和其他組織發(fā)生行政管理關(guān)系，同時(shí)，依法得到明確的法定授權(quán)，并且法定授權(quán)與外部管理職能及范圍相一致，方可在法定授權(quán)范圍內(nèi)實(shí)施行政許可。而行政機(jī)關(guān)的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和臨時(shí)機(jī)構(gòu)由于不能以自己的名義對(duì)外作出任何決定，不能成為實(shí)施行政許可的主體，不能實(shí)施行政許可，不能被授予行政許可權(quán)。

　　地方性法規(guī)可以授權(quán)具有管理公共事務(wù)職能的組織，在法定的授權(quán)范圍內(nèi)，以自己的名義實(shí)施行政許可。所謂授權(quán)是指特定的國家機(jī)關(guān)通過法律、法規(guī)將某些行政許可權(quán)授予給非行政機(jī)關(guān)的組織來行使的一種法律行為。被授權(quán)的組織則根據(jù)這種授權(quán)，在授權(quán)的范圍內(nèi)享有了某種行政許可權(quán)，取得了行政許可的主體資格，即可以以自己的名義獨(dú)立地行使這些被授予的行政許可權(quán)利，也可以以自己的名義獨(dú)立地承擔(dān)因行使這些被授予的行政許可權(quán)利引起的法律后果。由于行政管理權(quán)的擴(kuò)大，行政管理的領(lǐng)域、內(nèi)容與方式的日益復(fù)雜與多變，使行政機(jī)關(guān)難以適應(yīng)不斷發(fā)展變化的形勢(shì)需要，對(duì)于有些行政許可涉及領(lǐng)域?qū)夹g(shù)性、專業(yè)性要求高，如，對(duì)直接關(guān)系到公共安全、人身健康、生命財(cái)產(chǎn)安全的重要設(shè)備、設(shè)施、產(chǎn)品、物品需要按照技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和技術(shù)規(guī)范通過檢驗(yàn)、檢疫、檢測(cè)等方式進(jìn)行審定的行政許可，由行政機(jī)關(guān)以外的具有某種公共事物管理職能的組織來實(shí)施許可，可能更易于達(dá)到行政許可設(shè)定的目標(biāo)和目的。對(duì)于以上事項(xiàng)方性法規(guī)可以授權(quán)具有管理公共事務(wù)職能的組織，在法定的授權(quán)范圍內(nèi)，以自己的名義實(shí)施行政許可。

　　地方性法規(guī)可以規(guī)定行政機(jī)關(guān)在其法定職權(quán)范圍內(nèi)，委托其他行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政許可。所謂委托是指行政機(jī)關(guān)將其行政許可權(quán)的一部分交給其他行政機(jī)關(guān)行使的一種行為，接受委托的行政機(jī)關(guān)以委托行政機(jī)關(guān)的名義實(shí)施受委托行為，開展對(duì)外活動(dòng)，但對(duì)外活動(dòng)的法律后果由委托行政機(jī)關(guān)承擔(dān)。隨著行政權(quán)的擴(kuò)大，將某些行政管理權(quán)委托其他行政機(jī)關(guān)行使，有利于提高行政管理的效率。受委托實(shí)施行政許可的主體只限于行政機(jī)關(guān)，其他組織和個(gè)人不能接受行政機(jī)關(guān)的委托實(shí)施行政許可。受委托行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政許可的權(quán)力來源于委托行政機(jī)關(guān)的委托行為，委托行政機(jī)關(guān)只是讓受委托的行政機(jī)關(guān)代為行使某些行政許可權(quán)，其后果屬于委托行政機(jī)關(guān)。

　　四，地方性法規(guī)設(shè)定行政許可，應(yīng)當(dāng)明確規(guī)定行政許可的條件、程序、期限。

　　立法是執(zhí)法的前提。規(guī)范行政許可的實(shí)施，必須提高地方性法規(guī)的立法質(zhì)量。在現(xiàn)行設(shè)定行政許可的地方性法規(guī)中，許多都沒有明確規(guī)定實(shí)施行政許可的條件、程序和期間，如，某地的《市容和環(huán)境衛(wèi)生管理?xiàng)l例》第十九條規(guī)定：“設(shè)置大型戶外廣告和非廣告的電子顯示屏、實(shí)物造型、充氣模型、空中飄浮物等戶外設(shè)施，應(yīng)當(dāng)征得市容環(huán)境衛(wèi)生行政主管部門同意后，按照規(guī)定辦理審批手續(xù)。設(shè)置小型戶外廣告和宣傳畫廊、燈箱、牌匾、旗、幌等戶外設(shè)施，應(yīng)當(dāng)征得市容環(huán)境衛(wèi)生行政主管部門同意后，按照規(guī)定辦理審批手續(xù)”。至于許可的條件、程序和期限，沒有明確，導(dǎo)致行政許可實(shí)施中部門爭(zhēng)管轄權(quán)、隨意作出行政許可決定、拖延辦理行政許可事項(xiàng)等問題比較突出，老百姓反映強(qiáng)烈;有的地方性法規(guī)對(duì)行政許可條件、程序和期間作了規(guī)定，但多為原則性的規(guī)定、內(nèi)容不確定的概念，操作性不強(qiáng)，行政機(jī)關(guān)依法辦事沒有依據(jù)，行政許可申請(qǐng)人是否符合法定條件往往變?yōu)槭欠穹闲姓C(jī)關(guān)指定的條件;有的地方性法規(guī)只規(guī)定對(duì)某一事項(xiàng)實(shí)行行政許可，具體規(guī)定授權(quán)實(shí)施機(jī)關(guān)自己確定，行政機(jī)關(guān)自己訂規(guī)矩自己執(zhí)行。這樣規(guī)定，既不利于監(jiān)督行政機(jī)關(guān)，也讓申請(qǐng)人無法依法行使其權(quán)利。

　　按照依法行政和規(guī)范行政許可實(shí)施行為的要求，設(shè)定行政許可的法律規(guī)范應(yīng)當(dāng)具體、明確，以便于遵守和執(zhí)行，真正解決實(shí)際問題。地方性法規(guī)設(shè)定行政許可，其有關(guān)行政許可的條件、程序、期限的規(guī)定，應(yīng)當(dāng)具體、明確。公民、法人或者其他組織申請(qǐng)行政許可，應(yīng)當(dāng)具備哪些條件，按照什么程序提出申請(qǐng)，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在多長(zhǎng)期限內(nèi)、按照什么標(biāo)準(zhǔn)作出行政許可決定，對(duì)這些事項(xiàng)，設(shè)定行政許可時(shí)，必須同時(shí)作出規(guī)定;能夠具體、明確到何種程度的，就規(guī)定到什么程度。這樣，才能有利于保護(hù)和監(jiān)督行政機(jī)關(guān)嚴(yán)格依法辦事，規(guī)范行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政許可的行為。

　　五、起草地方性法規(guī)草案，對(duì)擬設(shè)定的行政許可，應(yīng)當(dāng)聽取意見，說明理由。

　　起草地方性法規(guī)草案，對(duì)擬設(shè)定的行政許可，應(yīng)當(dāng)采取聽證會(huì)、論證會(huì)等形式聽取意見，并向制定機(jī)關(guān)說明設(shè)定該行政許可的必要性、對(duì)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)可能產(chǎn)生的影響以及聽取和采納意見的情況。立法是人民意志的體現(xiàn)，有關(guān)行政許可事項(xiàng)的立法，與人民群眾利益息息相關(guān)，直接影響公民、法人或者其他組織的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，對(duì)實(shí)施行政許可涉及的各方，必須通過適當(dāng)?shù)某绦蚴蛊溆袡C(jī)會(huì)反映利益請(qǐng)求并達(dá)成共識(shí);有的行政許可事項(xiàng)，涉及專業(yè)性很強(qiáng)的問題，起草機(jī)關(guān)不十分了解各方面的情況。特別是隨著改革開放的深入和社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)改革的建立與完善，許多深層次的問題在立法中不斷反映出來。地方性法規(guī)草案擬設(shè)定行政許可的，應(yīng)當(dāng)聽取各方面意見，尤其是專家和管理相對(duì)人的意見，這樣可以防止立法中夾帶“私貨”幫助制定機(jī)關(guān)了解具體情況，提高行政許可制度的質(zhì)量。同時(shí)，面對(duì)現(xiàn)實(shí)生活中日益增多的行政許可，人們通常會(huì)不由自主地詢問：為什么又要設(shè)定行政許可?提出設(shè)定行政許可動(dòng)議的機(jī)關(guān)對(duì)此應(yīng)當(dāng)加以說明。這樣有助于制定機(jī)關(guān)判斷設(shè)定行政許可的必要性、可行性，從而減少不必要的行政許可。起草機(jī)關(guān)的說明主要解決兩個(gè)方面的問題：一是設(shè)定行政許可是否具備必要性。即對(duì)社會(huì)生活中存在的問題，現(xiàn)有的市場(chǎng)機(jī)制、中介機(jī)構(gòu)的力量是否已經(jīng)無法解決，必須需要政府予以干預(yù)，并且其他行政管理手段已經(jīng)用盡仍不能解決問題。提出設(shè)定行政許可動(dòng)議的機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)有充分的信息可以說明設(shè)定行政許可的必要性。二是設(shè)定行政許可制度是否具備效益性。為解決問題而設(shè)定的行政許可制度，對(duì)社會(huì)總體而言，應(yīng)當(dāng)收益大、成本低。如果設(shè)定某項(xiàng)行政許可所要解決的問題取得的社會(huì)總體收益小于實(shí)施行政許可后造成的社會(huì)總體成本，那么，設(shè)定行政許可制度必然妨礙社會(huì)進(jìn)步，影響生產(chǎn)力發(fā)展，就不應(yīng)當(dāng)設(shè)定。

　　六、地方性法規(guī)設(shè)定行政許可，不得設(shè)定行政許可收費(fèi)。

　　在實(shí)施行政許可和對(duì)行政許可事項(xiàng)進(jìn)行檢查的費(fèi)用方面地方性法規(guī)不可以作出對(duì)實(shí)施行政許可和對(duì)行政許可事項(xiàng)進(jìn)行監(jiān)督檢查收費(fèi)的規(guī)定。行政許可法第五十八條規(guī)定，“行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政許可和對(duì)行政許可事項(xiàng)進(jìn)行監(jiān)督檢查，不得收取任何費(fèi)用。但是，法律、行政法規(guī)另有規(guī)定的除外”，從這一規(guī)定來看，對(duì)有關(guān)行政許可事項(xiàng)的收費(fèi)一般是不允許的，如果需要收費(fèi)，只能由法律、行政法規(guī)作出特別規(guī)定，地方性法規(guī)無權(quán)作出規(guī)定。行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政許可，是職責(zé)范圍內(nèi)的事情，是其履行職責(zé)的行為，不應(yīng)當(dāng)收費(fèi)，對(duì)其履行職責(zé)實(shí)施行政許可所需經(jīng)費(fèi)，財(cái)政應(yīng)當(dāng)給予保障。因此，地方性法規(guī)設(shè)定行政許可，不得設(shè)定行政許可收費(fèi)。對(duì)于法律、行政法規(guī)明確規(guī)定可以收費(fèi)的，也必須遵守法定的規(guī)則，只有這樣，才能理順行政收費(fèi)與行政許可的不正常關(guān)聯(lián)，促進(jìn)行政許可的規(guī)范化和科學(xué)化。